中国共产党是民族革命战争和抗日民族统一战线的积极倡导者和组织者。为了早日实现国共两党合作抗日，进一步推动全国抗战，１９３７年７月中旬，中共中央派周恩来、秦邦宪、林伯渠再上庐山，同国民党谈判发表国共合作宣言、红军改编、苏区改制等问题，并将《中共中央为公布国共合作宣言》送交蒋介石。宣言提出迅速发动全民族抗战、实行民权政治、改善人民生活等基本主张，希望国民党能予实行。同时，声明中国共产党愿为实现孙中山先生的三民主义而奋斗，停止推翻国民党政权和没收地主阶级土地的政策，取消苏维埃政府，取消红军名义及番号，改编为国民革命军。中共中央希望以宣言作为国共两党合作的政治基础。

国民党虽然表示同意国共合作，但对中共代表在庐山的活动仍加以限制。这时，蒋介石、汪精卫正邀请全国各方人士在庐山举行谈话会，中共代表却被排除在谈话会之外，只能秘 密同蒋介石、邵力子、张冲等谈判国共两党之间悬而未决的问题。蒋介石对共产党提出的宣言态度冷淡，而另外提出一套方案。关于红军改编问题，蒋介石坚持红军改编后不设统一的军事指挥机关，改编后三个师的管理教育直属西安行营；各师的参谋长由南京派遣，“政治训练处”只管联络，无权指挥。蒋介石不愿意承认共产党的平等地位，并企图通过改编红军，逼朱德、毛泽东“出洋”，以便控制和吞并这支革命军队。周恩来表示，中共中央不能接受国民党当局对红军改编后的指挥和人事的意见。第二次庐山谈判未获结果。８月上旬，应国民党的邀请，中共中央派周恩来、朱德、叶剑英赴南京参加国防会议，并同国民党继续谈判。这时，平、津已经沦陷，上海的形势也日趋紧张。由于蒋介石急欲调动红军开赴抗日前线，在红军改编等问题上的态度有所松动。双方达成协议：将红军主力改编为国民革命军第八路军（简称八路军），并设总指挥部；在国民党统治区的若干城市设立八路军办事处；出版《新华日报》。

８月２２日，国民政府军事委员会发布命令，将红军改编为八路军（１９３７年９月１１日，国民政府军事委员会按全国海陆空军战斗序列，将第八路军改称第十八集团军（此后仍沿称八路军，其指挥机关仍简称总部），朱德改任总司令，彭德怀改任副总司令），任命朱德为总指挥、彭德怀为副总指挥。共产党在坚持对红军的领导和实行独立自主的原则下，也作了某些让步，如不设政治委员，将政治部改为政训处等。８月２５日，中共中央军委发布命令：红军改编为八路军，朱德任总指挥，彭德怀任副总指挥，叶剑英任参谋长，左权任副参谋长，任弼时任政治部主任，邓小平任政治部副主任。八路军全军约４．６万人，下辖三个师：第一一五师以原红军第一方面军为主编成，师长林彪，副师长聂荣臻，政训处主任罗荣桓，下辖第三四三旅（旅长陈光）、第三四四旅（旅长徐海东）；第一二○师以原红军第二方面军为主编成，师长贺龙，副师长萧克，政训处主任关向应，下辖第三五八旅（旅长张宗逊）、第三五九旅（旅长陈伯钧）；第一二九师以原红军第四方面军为主编成，师长刘伯承，副师长徐向前，政训处主任张浩，下辖第三八五旅（旅长王宏坤）、第三八六旅（旅长陈赓）。为了保证党对八路军的绝对领导，８月２９日，中共中央书记处决定由朱德、彭德怀、任弼时、张浩、林彪、聂荣臻、贺龙、刘伯承、关向应组成前方军分会（后称华北军分会），朱德为书记，彭德怀为副书记。同时，还决定各师成立军政委员会。１０月，中共中央决定八路军恢复政治委员制度及政治机关，将政训处改为政治部（处）。经中共中央批准，聂荣臻任第一一五师政治委员，关向应任第一二○师政治委员，张浩任第一二九师政治委员（后由邓小平接任），进一步加强了军队政治工作和党对军队的领导。同时，为保卫中共中央和陕甘宁边区，中央军委决定，八路军主力出师抗日后，以第一二九师第三八五旅直属队及第七七○团，第一一五、第一二○师的部分直属队，共９０００余人组成留守部队，在延安设立以萧劲光为主任的八路军后方留守处。陕甘宁边区地方部队分别编为１０个保安大队和各县保安队。